以章程建设为依据构建现代大学制度

国家教育咨询委员 吴启迪

章程是高等学校实现依法自主管理，实现科学发展、依法治校的必要条件，也是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体。2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《教育规划纲要》，要求“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”五年来，各地各校认真落实教育规划纲要的决策部署，从厘清认识入手，从构建制度着力，从管用有效出发，推动各项措施落实落地。教育部先后发布《高等学校章程制定暂行办法》《全面推进依法治校实施纲要》《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》多个文件指导章程建设的推进，明确要求“加强章程建设，健全学校依法办学自主办学的制度体系”，对章程制定的程序原则、核心内容、运行保障等作出具体规定。

各地各校积极落实相关文件精神，高度重视章程建设工作，逐步加深对章程的地位、作用、形势和内容的认识。大部分高校都组建了以党委书记和/或校长为组长的章程建设小组，将章程编制工作纳入年度党政工作要点。截至目前， 112所“211工程”高校（军事系统的1所“985工程”高校、2所“211工程”高校除外）章程全部都已经通过核准并发布。各地积极推动所属高校加快章程制定工作，力争2015年底完成所有高校章程核准，实现一校一章程。章程制定完成后，各地各校高度重视落实工作。有的高校通过印刷章程单行本、举办知识竞赛、案例分析等形式，不断加大宣传力度，营造实施氛围，使章程宣传入脑入心；有的高校将章程学习纳入教职工入职培训日程和新生入学教育计划，注重学习研究，凝聚实施共识；有的高校把章程和相关制度实施成效纳入各院系和职能部门负责人年度考核范围，加强实施监督，确保实施成效。

在章程建设过程中，各地各校自觉遵循和运用法治思维和法治方式，坚持开门建章，将章程建设同深化改革紧密结合，在办学定位、办学类型、人才培养、学科专业设置、管理体制、社会服务等方面一方面坚持共同的基本原则，另一方面也注意发挥各自的特点。

在章程制定中有以下共同的特点。一是坚持于法有据。各校制定章程，都强调依据的规范性，以国家法律法规、相关部委的条例规章等内容为基础制定章程，确保每一条款于法有据。在章程文本的用词规范上，专门聘请法律事务专业人士对文本进行斟酌，保证章程的内容和用词科学、准确，符合法律规范。二是坚持开门建章。各校充分借鉴国内外大学章程有益经验，以深入全面的理论和实践研究为基础，为章程制定提供良好保障。遵循民主公开的原则，广泛征求学校师生、政府部门和社会的意见建议，把学校所面临的问题和产生问题的根源摸清、找准。通过深入研究、系统设计和民主协商等机制，形成综合的解决方案，保障各方有效参与，使章程制定过程成为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程，真正让章程在学校建设和发展中发挥作用。三是坚持以章促改。各校以章程建设为契机，聚焦学校改革发展的关键领域和深层次问题，进一步凝聚共识，破解制约学校改革发展的体制机制障碍，以章程这一法定方式将涉及学校宏观发展战略的长期目标固定下来，把成熟的改革举措、系统的改革思路，或者取得共识的改革原则与方案在章程中确定下来，为学校推进综合改革、实现协调发展提供了制度基础和依据，真正使章程制定的过程成为推动学校综合改革发展的过程。四是坚持彰显特色。各校在章程制定过程中，立足本校发展历史和现状，注重对学校办学特色、理念文化、历史传承的总结与概括，进一步明确了办学定位、凝练了办学理念和大学精神，有效避免了千篇一律、千校一面，便于学校集中力量、整合资源、突出优势，实现个性发展、错位发展。

章程上承国家法律法规，下启校内规章制度，是学校治理的法律依据。健全以章程为龙头的校内规章制度，对于夯实现代学校制度建设的基础起着至关重要的作用。一是理顺了学校外部关系。各校通过章程制定，依据法律规定和自身特点对学校与政府、主管部门之间的权力义务进行了原则性的规定。通过厘清举办者和学校关系，在法律框架内提出对学校自主权的诉求，强调了学校办学自主权与外部监督和内部自律的平衡统一。二是完善了学校内部治理结构。各校通过章程制定对学校管理体制作出全面规定，明确了学校管理的基本架构，促进了学校法人治理结构的完善。坚持党委领导下的校长负责制，明确了学校的决策机制。制定完善校内管理规则，规范了学校内设机构的类别和权限。对校内的学术治理体系作出具体规定，保障了学术力量在治学中的主导地位。明确学校办学自主权的运行与监督机制，为进一步扩大和落实学校办学自主权提供了制度支撑。三是推进了依法治校、依法治教。各校通过章程制定进一步强化了全校师生的法治观念，强调按章办事, 坚持行为的规范性、合法性；动员了师生员工的参与积极性，充分发扬了民主，提高了全校师生的民主参与意识和制度意识；对于进一步统一校内规章制度、健全组织机构、规范管理职能、完善民主监督机制，全面实现依法治校、依法治教起到了积极的推动作用。